如何界分民事公益诉讼惩罚性赔偿与行政罚款(3)
2021-05-25 14:17正义网-检察日报浏览：次
从我国现行法规范出发,民事公益诉讼本质上归属民事诉讼法律制度框架,在民事法律规定可以提出惩罚性赔偿且未否定公益诉讼诉求的情况下,检察机关亦可在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿请求。尤其在中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”的顶层设计下,民事公益诉讼惩罚性赔偿更具正当性。但是,立足民事公益诉讼制度定位,民事公益诉讼不应与现行私益诉讼、行政处罚及刑事追诉等制度内涵相冲突。特别是,民事公益诉讼惩罚性赔偿和行政罚款均具备由公权力机关代表“公共利益”对违法行为人提出惩罚请求或直接予以惩处的意涵,有必要明晰二者的制度构造及关系,注意民事与行政、刑事法律问题衔接,以发挥各项制度协同功效。
第一,从制度功能的角度,民事公益诉讼惩罚性赔偿和行政罚款均具有惩戒和预防功能。惩罚性损害赔偿与填补性损害赔偿相对,后者一般是对已经遭受的损失的填补,而惩罚性损害赔偿是通过让责任人承担惩罚性赔偿责任,增加其违法成本和精神压力,防止其再次违法,同时对潜在的违法者予以警示。私益诉讼惩罚性赔偿也能起到一定的惩罚与威慑功能,但法律赋予普通消费者惩罚性赔偿请求权,主要目的是激励消费者积极通过诉讼方式维护其自身合法权益,同时实现对公益的间接保护,弥补公权力执法的不足。公益诉讼中惩罚性赔偿制度追求的首要目标是制止和预防危害食品安全违法行为,以保护不特定人利益的集合亦即公共利益。
与此相对照,行政罚款也是通过制裁违法行为人,强制其向国家缴纳一定数额的金钱,以教育其遵守行政管理秩序,并不再违法,同时也震慑其他潜在的违法行为人。因此,行政罚款与民事公益诉讼惩罚性赔偿的制度功能实质上是一致的。至于民事公益诉讼惩罚性赔偿是否还有个别填补损失的功能或称私益救济功能,即消费者可否因自身权益受损而就民事公益诉讼惩罚性赔偿金主张受偿或分配,使受损私益得到救济。笔者认为,如果坚持公益诉讼的客观性诉讼特性,以及公法责任不得为私法责任所替代等法理,民事公益诉讼惩罚性赔偿不能用作个别填损或转化为私益救济。否则,易造成现行法律中民事公益责任与民事私益责任混淆。
第二,从责任要件的角度,行政罚款责任与民事公益诉讼惩罚性赔偿责任的构成要件日益趋同。目前,检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿主要是准用私益诉讼惩罚性赔偿的相关规定。如食品安全法第148条规定的惩罚性赔偿责任要件是“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品”,包含了客观要件和主观要件。对于生产者具有客观要件“不符合食品安全标准的食品”即满足条件,而对于经营者还增加了“明知”这一主观要件。
而对于行政罚款的责任要件,虽然行政处罚法并无明文规定,但整体看来仅是对于处罚行为具有客观可归责性的规定,而没有主观过错性的明确要求,只是在单行法律中个别情况下会增加主观要件作为行政责任的特别要件。行政处罚法所规定的责任要件之所以会忽略掉主观要件或者说采取过错推定的方法,是因为行政法律所维护的是一般社会秩序,所规范的是社会中绝大多数行为。行政行为要比司法行为更为频繁地实施,不能对行政执法机关在主观过错上的区分进行严格要求,以保证行政管理的高效性。个别法律规范补充主观要件,是为了在一些特殊情况下更好实现过罚相当原则。食品安全法对生产经营不符合食品安全标准的食品的行政责任要件并未要求“明知”,该法第142条规定“生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的,依照前款规定给予处罚”,即经营者即便是在主观无过错的情况下出售了不符合食品安全标准的食品,也需要承担行政责任。司法实践中,存在对食品销售领域惩罚性赔偿“明知”认定的泛化现象,最高法的指导性案例也不再把“明知”作为独立要件,这就导致其与行政处罚责任要件的趋同。因此,纳入检察机关提起食品安全公益诉讼中惩罚性赔偿的违法行为,能够被行政处罚所涵盖。
第一,从制度功能的角度,民事公益诉讼惩罚性赔偿和行政罚款均具有惩戒和预防功能。惩罚性损害赔偿与填补性损害赔偿相对,后者一般是对已经遭受的损失的填补,而惩罚性损害赔偿是通过让责任人承担惩罚性赔偿责任,增加其违法成本和精神压力,防止其再次违法,同时对潜在的违法者予以警示。私益诉讼惩罚性赔偿也能起到一定的惩罚与威慑功能,但法律赋予普通消费者惩罚性赔偿请求权,主要目的是激励消费者积极通过诉讼方式维护其自身合法权益,同时实现对公益的间接保护,弥补公权力执法的不足。公益诉讼中惩罚性赔偿制度追求的首要目标是制止和预防危害食品安全违法行为,以保护不特定人利益的集合亦即公共利益。
与此相对照,行政罚款也是通过制裁违法行为人,强制其向国家缴纳一定数额的金钱,以教育其遵守行政管理秩序,并不再违法,同时也震慑其他潜在的违法行为人。因此,行政罚款与民事公益诉讼惩罚性赔偿的制度功能实质上是一致的。至于民事公益诉讼惩罚性赔偿是否还有个别填补损失的功能或称私益救济功能,即消费者可否因自身权益受损而就民事公益诉讼惩罚性赔偿金主张受偿或分配,使受损私益得到救济。笔者认为,如果坚持公益诉讼的客观性诉讼特性,以及公法责任不得为私法责任所替代等法理,民事公益诉讼惩罚性赔偿不能用作个别填损或转化为私益救济。否则,易造成现行法律中民事公益责任与民事私益责任混淆。
第二,从责任要件的角度,行政罚款责任与民事公益诉讼惩罚性赔偿责任的构成要件日益趋同。目前,检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿主要是准用私益诉讼惩罚性赔偿的相关规定。如食品安全法第148条规定的惩罚性赔偿责任要件是“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品”,包含了客观要件和主观要件。对于生产者具有客观要件“不符合食品安全标准的食品”即满足条件,而对于经营者还增加了“明知”这一主观要件。
而对于行政罚款的责任要件,虽然行政处罚法并无明文规定,但整体看来仅是对于处罚行为具有客观可归责性的规定,而没有主观过错性的明确要求,只是在单行法律中个别情况下会增加主观要件作为行政责任的特别要件。行政处罚法所规定的责任要件之所以会忽略掉主观要件或者说采取过错推定的方法,是因为行政法律所维护的是一般社会秩序,所规范的是社会中绝大多数行为。行政行为要比司法行为更为频繁地实施,不能对行政执法机关在主观过错上的区分进行严格要求,以保证行政管理的高效性。个别法律规范补充主观要件,是为了在一些特殊情况下更好实现过罚相当原则。食品安全法对生产经营不符合食品安全标准的食品的行政责任要件并未要求“明知”,该法第142条规定“生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂的,依照前款规定给予处罚”,即经营者即便是在主观无过错的情况下出售了不符合食品安全标准的食品,也需要承担行政责任。司法实践中,存在对食品销售领域惩罚性赔偿“明知”认定的泛化现象,最高法的指导性案例也不再把“明知”作为独立要件,这就导致其与行政处罚责任要件的趋同。因此,纳入检察机关提起食品安全公益诉讼中惩罚性赔偿的违法行为,能够被行政处罚所涵盖。
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