专题研究:农村土地承包法的修改与农地“三权分置”改革(4)

　　土地经营权在性质上虽然属于债权，但经由不动产登记簿的记载，便可明晰新型农业经营主体对于农村土地的利用关系，使得土地经营权确定化。第三人通过不动产登记簿，即可查知特定农村土地之上的权利负担，从而做出理性的商业判断。由此可见，经登记的土地经营权不仅在当事人之间发生法律效力，而且还被赋予一定的支配和排他效力，可以对抗第三人。同时，在土地经营权已行登记的前提之下，金融机构接受市场主体提供的土地经营权进行担保融资之时，便可在土地经营权上登记抵押权负担，其抵押权设定即满足了法定的公示要件，土地经营权担保融资才能据以展开。否则，土地经营权未登记，土地经营权抵押权也就无从登记，金融机构就土地经营权的抵押权也就无从取得对抗善意第三人的效力。
　　修改后的农村土地承包法在总结试点经验的基础上，将土地经营权的内容界定为，在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益；经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，并按照合同约定对其投资部分获得合理补偿；经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权；受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。
　　土地经营权的担保融资是新一轮土地制度改革的重要内容，修改后的农村土地承包法虽然反映了这一改革成果，但没有就土地经营权进入融资担保领域时的体系定位作出明确选择，而是使用了“融资担保”的概念，给下一步的实践发展留下了空间。土地经营权作为担保财产进入融资担保领域之时，并不因其在性质上属于债权就当然地归入质押的范畴。权利担保物权在体系定位上有抵押权和质权两种，两者之间的区分以担保物权设定后担保人是否丧失担保物的利用权为实质标准。用益型权利设定担保之后，担保人仍然行使该权利，该担保物权即为抵押权；在非用益型权利设定担保之后，担保人已不得行使该权利，该担保物权应属质权。土地经营权是就他人土地的利用权，属于用益型权利，其上设定担保物权之后，土地经营权人仍然行使土地经营权。如此，土地经营权之上设定的担保物权应属抵押权。《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》以及中国人民银行等联合发布的配套试点文件，也都是将土地经营权上设定的担保物权定性为抵押权。至于农业经营主体以经营收益或股权等进行融资担保，则分属权利质权中的不同范畴，例如应收账款质权或股权质权，不由土地经营权担保融资所涵盖和体现。
　　修改后的农村土地承包法规定了土地经营权人的一系列义务，如不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。同时规定“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度”，明确建立工商企业等社会资本取得土地经营权的行政许可制度。工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权应按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防止承包农户因受让方违约或经营不善遭受损失。定期对租赁土地的企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为，对符合要求的可给予政策扶持。这些措施的目的在于确保工商企业等社会资本介入农业时得到有效控制和监管。
　　土地承包经营权的稳定与保障 
　　作者：吴昭军 黄忠（分别系中国人民大学法学院博士后研究人员、西南政法大学市场交易法律制度研究基地教授） 
　　农村土地“三权分置”的政策目标，是稳定土地承包关系、完善土地承包经营权的权能。修改后的农村土地承包法对此作了积极的回应，为巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入实施乡村振兴战略奠定了基础。