专题研究:农村土地承包法的修改与农地“三权分置”改革(6)
2019-02-12 11:40光明日报浏览：次
编者按
2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定，标志着我国农村基本经营制度改革进入新的历史阶段。新的农村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。这次修改农村土地承包法，主要就是为了将农村土地实行‘三权分置’的制度法制化，以更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于现代农业发展。为了使读者更好地了解本次修改农村土地承包法的背景、意义和核心内容，理解此次修法对推进农村土地“三权分置”改革的重要作用，本版特邀请经济学、法学领域的专家学者撰文进行解读。
农村土地承包法修改后的地权结构与权利关系
作者：刘守英（中国人民大学经济学院教授）
农地“三权分置”改革，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，是在坚持农村土地农民集体所有制、坚持家庭经营基础性地位和坚持稳定土地承包关系的基础上，对农村基本经营制度——集体所有制之下的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的进一步完善，以“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”为基本方向，在保障农户土地承包经营权的同时推动经营权有序流转，旨在实现土地资源配置的优化，促进实现多种形式适度规模经营和新型农业经营体系的构建，促进实现农业现代化。修改后的农村土地承包法落实了“三权分置”的政策要求，农村土地法权结构正式由“两权分离”走向“三权分置”。
新中国成立以来，经过土地改革→互助组→初级社→高级社→人民公社的制度变迁，集体所有制被确立为社会主义公有制在中国乡村的实现形式。改革开放以来，又在集体所有制下逐渐确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。集体土地所有权、土地承包经营权“两权分离”作为集体土地所有制实现方式的探索成果，由2002年颁布的农村土地承包法加以明确。在“两权分离”模式下，农村土地归农民集体所有，集体经济组织成员以户为单位取得土地承包经营权，享有占有、使用、收益和受限制的处分权能。基于当时的社会历史背景和立法基础，农村土地承包法以保护土地公有制为宗旨，为家庭联产承包责任制提供法制基础和法权保障。土地承包经营权的构造以保障承包者权利稳定为主要目标，流转受到较多限制。例如，承包方转让土地承包经营权，须“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”；以家庭承包方式取得的土地承包经营权不得进行担保融资；土地承包经营权的入股限于合作生产，等等。
自20世纪80年代中期起，土地流转与规模经营便自发发生并持续至今，各类专业大户、合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升，呈现“家庭承包、多元经营”的格局。随着“农二代”成为人口迁移主力军，他们与乡村的经济社会行为关系发生变化，农民对土地承包经营权的依赖程度逐渐降低，土地的生活保障功能减弱，农民对土地利用的精心程度降低，部分地区甚至大量出现弃耕抛荒的现象，实践当中亟待健全土地流转机制，实现资源的有效利用。本次修法，就是对农村土地经营方式变革与流转现实的回应。修改后的农村土地承包法构造了“三权分置”的地权结构，在集体土地所有权、土地承包经营权的“两权”安排基础上，从土地承包经营权中派生出土地经营权，形成土地集体所有权、成员承包权、耕作者经营权的权利框架。农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。土地经营权从承包经营权派生出来后，在法律上赋予经营者平等的、受法律保护的耕作权利。
2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定，标志着我国农村基本经营制度改革进入新的历史阶段。新的农村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。这次修改农村土地承包法，主要就是为了将农村土地实行‘三权分置’的制度法制化，以更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益，同时也更有利于现代农业发展。为了使读者更好地了解本次修改农村土地承包法的背景、意义和核心内容，理解此次修法对推进农村土地“三权分置”改革的重要作用，本版特邀请经济学、法学领域的专家学者撰文进行解读。
农村土地承包法修改后的地权结构与权利关系
作者：刘守英（中国人民大学经济学院教授）
农地“三权分置”改革，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，是在坚持农村土地农民集体所有制、坚持家庭经营基础性地位和坚持稳定土地承包关系的基础上，对农村基本经营制度——集体所有制之下的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的进一步完善，以“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”为基本方向，在保障农户土地承包经营权的同时推动经营权有序流转，旨在实现土地资源配置的优化，促进实现多种形式适度规模经营和新型农业经营体系的构建，促进实现农业现代化。修改后的农村土地承包法落实了“三权分置”的政策要求，农村土地法权结构正式由“两权分离”走向“三权分置”。
新中国成立以来，经过土地改革→互助组→初级社→高级社→人民公社的制度变迁，集体所有制被确立为社会主义公有制在中国乡村的实现形式。改革开放以来，又在集体所有制下逐渐确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。集体土地所有权、土地承包经营权“两权分离”作为集体土地所有制实现方式的探索成果，由2002年颁布的农村土地承包法加以明确。在“两权分离”模式下，农村土地归农民集体所有，集体经济组织成员以户为单位取得土地承包经营权，享有占有、使用、收益和受限制的处分权能。基于当时的社会历史背景和立法基础，农村土地承包法以保护土地公有制为宗旨，为家庭联产承包责任制提供法制基础和法权保障。土地承包经营权的构造以保障承包者权利稳定为主要目标，流转受到较多限制。例如，承包方转让土地承包经营权，须“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”；以家庭承包方式取得的土地承包经营权不得进行担保融资；土地承包经营权的入股限于合作生产，等等。
自20世纪80年代中期起，土地流转与规模经营便自发发生并持续至今，各类专业大户、合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升，呈现“家庭承包、多元经营”的格局。随着“农二代”成为人口迁移主力军，他们与乡村的经济社会行为关系发生变化，农民对土地承包经营权的依赖程度逐渐降低，土地的生活保障功能减弱，农民对土地利用的精心程度降低，部分地区甚至大量出现弃耕抛荒的现象，实践当中亟待健全土地流转机制，实现资源的有效利用。本次修法，就是对农村土地经营方式变革与流转现实的回应。修改后的农村土地承包法构造了“三权分置”的地权结构，在集体土地所有权、土地承包经营权的“两权”安排基础上，从土地承包经营权中派生出土地经营权，形成土地集体所有权、成员承包权、耕作者经营权的权利框架。农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。土地经营权从承包经营权派生出来后，在法律上赋予经营者平等的、受法律保护的耕作权利。
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