检察公益诉讼调查核实权保障的误判及矫正(2)
2020-08-27 12:19正义网浏览：次
作为促进国家治理的重要载体,检察公益诉讼的实践运行已逾五载,对调查核实权是否配置强制性保障、配置何种类型的强制性保障以及如何从机制上对其进行保障,迄今仍众说纷纭,存在诸多误判,需要从法理正当性层面予以客观的分析并提出可行方案。
误判之一:检察公益诉讼调查核实权无须配置强制性保障
检察院是行政公益诉权的独享主体,是民事公益诉权的共享主体。“法律规定的机关和有关组织”是民事公益诉权的优位主体,而检察院则是民事公益诉权的补位主体。收集用以应对公益诉讼的证据,需要起诉主体具有不错的取证能力。从2013年至今全国范围内的起诉案例看,提起民事公益诉讼的社会组织数量明显偏少且呈现出集中化的特征,主要原因之一在于社会组织的取证能力严重不足。在人力资源安排、经费设备保障、沟通协调能力组织支持方面,检察院具有社会组织无法比拟的优势。有论者认为,对处于“弱者”地位的社会组织的调查取证权未配置强制性保障,对处于“强者”地位的检察院的调查核实权也无须配置强制性保障,不然将出现“弱者更弱,强者更强”的不合理局面并会构成对社会组织的制度性歧视。形成这一误判的原因在于,检察民事公益诉权的兜底性没有被到位地认知。在没有优位诉权主体或优位诉权主体不起诉的情况下,检察院必须通过提起诉讼的方式来救济公共利益,没有选择的余地,否则要么公共利益受到更大的损害,要么公共利益受损的重大风险转化为事实。可以说,正是检察民事公益诉权的兜底性决定了对调查核实权配置强制性保障的必要性。
误判之二:检察公益诉讼调查核实权保障目前仅有间接性强制措施
在检察公益诉讼试点阶段,曾有文件载明“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。有论者认为,类似的设计对检察院而言属于“自缚手脚”,导致检察公益诉讼调查核实权的保障在试点之初即失去了直接性强制措施。还有论者认为,在宪法框架内,检察院和法院同属司法机关,对法院的调查取证权,有罚款、拘留等直接性强制措施予以保障,对检察院的调查核实权也应一视同仁。首先需要澄清的是,《人民警察法》《人民检察院司法警察条例》等现行法对调查核实权的保障一直规定有直接性强制措施,如检察院的司法警察在妨害调查核实权的特定情形下有紧急处置权和警械武器使用权。其次需要说明的是,用好处分建议权等间接性强制措施,有助于让监察机关、公安机关、行政机关更为了解、理解、支持检察公益诉讼,也有助于提高检察院的沟通协调能力和向外借力水平。若日后全国性立法增加规定检察院有权对妨害调查核实权的主体罚款或拘留,检察院应恪守非必要不采取的原则,尽量不用、少用、慎用直接性强制措施。
误判之三:横向的一体化办案机制对检察公益诉讼调查核实权保障的作用微乎其微
一体化办案机制对提高检察公益诉讼之办案质效的益处毋庸置疑。纵向的一体化办案机制有助于整合调配上下级检察院的办案资源、降低跨行政区划案件和疑难复杂案件的办理难度,故其在保障调查核实权方面容易受到重视。而横向的一体化办案机制只能在存量范围内腾挪移转,其被认为对办案质效贡献甚微,其在保障调查核实权方面容易受到轻视或忽视。从2018年至今的统计数据看,刑事附带民事公益诉讼案件在检察公益诉讼起诉案件中独占鳌头,起诉案件的如此结构短期内不会发生实质性改变,故刑事附带民事公益诉讼的办案质效需给予更多的关照。目前基层检察院办理刑事附带民事公益诉讼案件主要有分办模式(刑事部分由刑事检察部门办理、民事部分由公益诉讼检察部门办理、两部门办案人员共同出庭)、混办模式(刑事检察官和公益诉讼检察官临时组成办案组共同办理)和统办模式(由公益诉讼检察部门统一办理刑事部分和民事部分)三种。与分办模式和混办模式相比,统办模式最有助于提高刑事附带民事公益诉讼的办案质效。在统办模式下,横向的一体化办案机制将能够确保检察院的调查核实更具全面性、针对性和及时性。
误判之一:检察公益诉讼调查核实权无须配置强制性保障
检察院是行政公益诉权的独享主体,是民事公益诉权的共享主体。“法律规定的机关和有关组织”是民事公益诉权的优位主体,而检察院则是民事公益诉权的补位主体。收集用以应对公益诉讼的证据,需要起诉主体具有不错的取证能力。从2013年至今全国范围内的起诉案例看,提起民事公益诉讼的社会组织数量明显偏少且呈现出集中化的特征,主要原因之一在于社会组织的取证能力严重不足。在人力资源安排、经费设备保障、沟通协调能力组织支持方面,检察院具有社会组织无法比拟的优势。有论者认为,对处于“弱者”地位的社会组织的调查取证权未配置强制性保障,对处于“强者”地位的检察院的调查核实权也无须配置强制性保障,不然将出现“弱者更弱,强者更强”的不合理局面并会构成对社会组织的制度性歧视。形成这一误判的原因在于,检察民事公益诉权的兜底性没有被到位地认知。在没有优位诉权主体或优位诉权主体不起诉的情况下,检察院必须通过提起诉讼的方式来救济公共利益,没有选择的余地,否则要么公共利益受到更大的损害,要么公共利益受损的重大风险转化为事实。可以说,正是检察民事公益诉权的兜底性决定了对调查核实权配置强制性保障的必要性。
误判之二:检察公益诉讼调查核实权保障目前仅有间接性强制措施
在检察公益诉讼试点阶段,曾有文件载明“调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施”。有论者认为,类似的设计对检察院而言属于“自缚手脚”,导致检察公益诉讼调查核实权的保障在试点之初即失去了直接性强制措施。还有论者认为,在宪法框架内,检察院和法院同属司法机关,对法院的调查取证权,有罚款、拘留等直接性强制措施予以保障,对检察院的调查核实权也应一视同仁。首先需要澄清的是,《人民警察法》《人民检察院司法警察条例》等现行法对调查核实权的保障一直规定有直接性强制措施,如检察院的司法警察在妨害调查核实权的特定情形下有紧急处置权和警械武器使用权。其次需要说明的是,用好处分建议权等间接性强制措施,有助于让监察机关、公安机关、行政机关更为了解、理解、支持检察公益诉讼,也有助于提高检察院的沟通协调能力和向外借力水平。若日后全国性立法增加规定检察院有权对妨害调查核实权的主体罚款或拘留,检察院应恪守非必要不采取的原则,尽量不用、少用、慎用直接性强制措施。
误判之三:横向的一体化办案机制对检察公益诉讼调查核实权保障的作用微乎其微
一体化办案机制对提高检察公益诉讼之办案质效的益处毋庸置疑。纵向的一体化办案机制有助于整合调配上下级检察院的办案资源、降低跨行政区划案件和疑难复杂案件的办理难度,故其在保障调查核实权方面容易受到重视。而横向的一体化办案机制只能在存量范围内腾挪移转,其被认为对办案质效贡献甚微,其在保障调查核实权方面容易受到轻视或忽视。从2018年至今的统计数据看,刑事附带民事公益诉讼案件在检察公益诉讼起诉案件中独占鳌头,起诉案件的如此结构短期内不会发生实质性改变,故刑事附带民事公益诉讼的办案质效需给予更多的关照。目前基层检察院办理刑事附带民事公益诉讼案件主要有分办模式(刑事部分由刑事检察部门办理、民事部分由公益诉讼检察部门办理、两部门办案人员共同出庭)、混办模式(刑事检察官和公益诉讼检察官临时组成办案组共同办理)和统办模式(由公益诉讼检察部门统一办理刑事部分和民事部分)三种。与分办模式和混办模式相比,统办模式最有助于提高刑事附带民事公益诉讼的办案质效。在统办模式下,横向的一体化办案机制将能够确保检察院的调查核实更具全面性、针对性和及时性。
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