新加坡政府律师职能广泛

   本网讯  当前,我国正处于法治建设的关键时期。党的十八届三中全会的一项重要决策,就是普遍建立法律顾问制度。在这方面,作为一个同样以华人为主体,同时又以“强政府”著称的国家,新加坡的政府律师制度无疑值得我们借鉴和思考。

    新加坡政府律师制度可以追溯到19世纪的殖民时期。当时的殖民政府设立了法律总长一职,作为政府的首席法律顾问。新加坡于1965年独立后,不仅保留了法律总长,而且还成立了由政府律师组成的法律总长办公室,辅助其行使职务。法律总长办公室是政府律师最大的集聚地。

    政府律师的职能

    新加坡政府律师承担着广泛的职能。借用其管理机构新加坡法律服务委员会的说法,政府律师的使命主要是通过提供高质量的法律服务,协助政府建立健全公正而又具有回应性的法律制度,强化法治和宪法的地位,推进良好的公共治理,保护国家和人民的利益。

    首先,它是政府的法律顾问。在新加坡,政府的概念是广义的,包括总统、内阁、部委以及部委下属的法定机构。法律总长是首席法律顾问,其职能的行使,主要靠法律总长办公室的政府律师来做。服务的内容主要是解释法律的意旨和要求,提供法律风险分析,出具相应的意见、建议。政府律师服务的领域较广,涉及到宪法、行政法、国际法、土地法、合同法、侵权法、法定解释等多个领域,可以说是政府的“法律事务总管”。

    其次,它是政府的诉讼代表(理)人。政府如果卷入诉讼案件,无论是作为原告方还是被告方,也不管是民事还是行政案件,均以法律总长的名义进行,法律总长办公室派政府律师出庭应诉。

    再次,它负责立法案及修订案的起草。新加坡的立法可以分为国会立法和政府部委的附属立法。每一项法案,从提出立法动议、起草条文、颁布直至执行(限于初始阶段),均离不开政府律师的参与。以2012年1月至2013年3月间为例,法律总长办公室起草并公布的法案达50件,附属立法894件,总页数达6648页。

    最后,它参与国际谈判及争端解决。在国际法领域,法律总长代表新加坡参与谈判,评估和审查国内立法是否符合国际法,并参与相关国际纠纷的处理。

    值得一提的是,与其他英美法系国家一样,新加坡的政府律师还承担刑事司法工作,独立行使刑事检控、引渡、司法协助等职能。

    政府律师的管理

    新加坡政府律师主要分布在法律总长办公室。据其2013年度的年报显示,该办公室共有487人,其中,279名为受过专业法律训练的政府律师。政府律师的职衔,分为法律总长、副法律总长、第二副法律总长、首席检控官,高级政府律师、副高级政府律师、政府律师,此外还有立法专员和副检控官。

    除法律总长办公室以外,新加坡21个政府部委和法定机构也设有政府律师,其中不少单位的律师是作为法律总长办公室的代表派驻的。这些机构的政府律师主要承担提供法律意见和建议,起草和审核合同,参与立法、诉讼等工作。

    需要说明的是,包括法律总长办公室等在内的所有政府机关的政府律师,在人事上实行专业化管理,均由新加坡法律职业委员会负责统一管理。

    具有鲜明特征

    新加坡政府律师制度具有鲜明的特征。

    第一,其具有崇高的法律地位。以法律总长为例,其职权和地位有明确的宪法保障。根据新加坡宪法第35条的规定,法律总长的人选由总统根据总理的建议,从具有担任最高法院法官资格的人中任命。其职责是接受总统、内阁的法律咨询,完成总统或内阁分配的法律任务。宪法中还对法律总长的任职资格、具体人选的产生、任期、职务的解除(包括辞职、解职、弹劾等)、履行职务所必须的权力、薪俸等作了明确的规定。除法律总长外,一般政府律师的身份和地位也有明确的法律保障,被派驻相关政府机关的,还会由政府公报对外公布。上述措施,赋予了政府律师崇高的法律地位。

    第二,其统揽政府的法律事务。法律总长办公室的首要职能就是为政府提供法律服务以及在政府作为一方当事人的公法、私法诉讼中担任律师。上述职能由法律总长办公室专属,新加坡政府并不在法律总长办公室之外另行聘请社会律师提供法律服务。当然,与此相一致的是,法律总长办公室也不对政府之外的当事人提供法律服务。由于将法律服务划分为政府和社会两大领域,分别由政府律师和社会律师承担,泾渭分明,一方面为法律总长办公室和政府律师的发展提供了保障和广阔的舞台,另一方面,也有利于从根本上督促和鞭策政府律师不断提高业务能力和水平。

    第三,其人事上与一般政府公务人员分类管理。从职务类别来看,新加坡的政府律师属于公务员,但在人事管理上,却又区别于一般的政府工作人员,由专门的法律职业委员会管理,由其负责政府律师的选任、定岗、晋升、转岗、纪律处分、撤职、辞退等。这种分类管理模式,最大的好处是有助于提升政府律师的专业能力,这也符合法律职业人才培养的内在规律和专业化要求。

    第四,其执业方面受法律职业统一的行业监管。政府律师虽然是公务员,但其职业种类和执业行为,毕竟属于法律职业,与社会律师和法官无异。因此,新加坡《法律职业法》第82条(1)明确规定政府律师与社会律师一样,要受到最高法院的执业监管和纪律惩戒。政府律师也要接受律师公会等行业组织的行业管理。这些从执业层面的管理,主要是基于“法律职业共同体”的理念,通过法律职业内不同领域各类人员的统一管理,有助于培育和维护法律职业共同的法治意识、职业道德和执业规范与行为,更好地发挥法律对国家和社会生活的作用,促进法治和社会公平正义的实现。 (作者单位:上海市政府法制办行政复议处)