多地开出“天价”罚单 非法占用海域为何仍屡禁不止(2)

       《法治日报》记者采访得知，对于非法占用海域的处罚，由“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定”。而“以罚代管”现象在一些地区，已经成为处理非法占用海域企业的常用方式。受地方保护主义的影响，部分执法部门在监管中也存在不作为和不完全履责，成为非法占用海域行为屡禁不止的另一原因。
       北京市人大常委会立法咨询专家胡功群建议，在《中华人民共和国海域管理法》中，应当对非法占用海域行为的认定进一步细分，按照未经过许可、通过伪造材料骗取许可、事后补办材料取得海域使用证和不符合事先申请的海域使用方式等类型进行规制。
       海域损害难以恢复
       行政处罚效力有限
       2015年5月5日，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，指出要加强海洋资源科学开发和生态环境保护，坚持“点上开发、面上保护”，控制海洋开发强度；实施严格的围填海总量控制制度、自然岸线控制制度，建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制。科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线，严格自然生态空间征(占)用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。
       福建省宁德市自然资源局一名不愿具名的工作人员介绍，现有的海洋法律中，部分法律法规只有禁止性规定，没有规定相应的法律责任。比如海洋环境保护法中提到“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”，不落实“生态补偿措施”的要给予处罚，但对处罚行为、种类和幅度均未作出具体规定。再如海域使用管理法中法律责任部分规定，“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状……”但在执法实践中欠缺可操作性。
       2019年9月11日，最高人民法院在发布的2018年全国海事审判典型案例中指出，“对责令退还非法占用海域、恢复海域原状的强制执行，由于涉及海域面积广，责任主体人数众多，构筑物拆除、土方清运工程量浩大，往往难以有效实施。”
       今年5月8日，第二轮首批中央生态环保督察组通报在福建省督查时情况，自2017年4月起，福建漳龙建投集团有限公司在未取得用海手续情况下，受漳州市古雷港经济开发区管委会委托进行违法填海项目，侵占东山湾湿地，截至2018年10月，共填海造地5820亩。当地海洋与渔业部门先后两次责令该项目停止施工，但古雷港经济开发区和福建漳龙建投集团有限公司继续实施填海直至完工。
       安徽财经大学法学院教授张运书认为，与非法占用海域行为获取的巨大经济利益相比，罚款可谓微不足道，导致部分企业为营利而屡次非法用海，不配合行政执法，造成行政执法力度不足。此外，在一些“重经济轻环保”的地区，当地政府甚至推动非法占用海域，不利于保护海洋生态环境。
       张运书认为，虽然我国现行的法律法规对非法占用海域等行为进行了惩戒，但并没有从根源上遏制此种违法行为，近年来非法占用行为反倒频频发生，而造成这一局面的实质在于刑事理论及司法实务并没有意识到非法占用海域的巨大危害性，仅依靠行政执法来进行非法占用海域行为的规制力量有限，目前我国侧重于陆地自然资源保护和可持续开发的立法，并不完全适应于海洋资源的利用和保护。
       建议增设专门罪名
       推动行政司法衔接
       我国海洋资源丰富，近年来随着经济快速增长，陆地资源利用趋于饱和，人们逐渐把目光放到了海洋资源的利用上。围海、填海等非法占用海域行为，不仅严重破坏了海洋生态环境，还给人身安全带来重大隐患。