11部门推动生态环境损害赔偿制度全面落地
2020-10-16 13:53法治日报浏览：1619次
生态环境损害赔偿案件索赔如何启动？如何磋商？受损的生态环境怎么修复？包括生态环境部、司法部、自然资源部及最高人民法院、最高人民检察院等在内的11部门近期专门就这些具体问题出台意见。
就11部门出台的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》(以下简称《意见》)，生态环境部法规与标准司有关负责人指出，《意见》是针对地方开展生态环境损害赔偿工作遇到的实际问题提出的业务指导。根据中办、国办要求，今年要完成全国初步构建生态环境损害赔偿制度任务。
据这位负责人介绍，截至目前，全国共办理生态环境损害赔偿案件1674件，其中，2020年1月至9月新启动案件数接近去年同期的3倍，整体办案数量迅速提升。但仍存在地区发展不平衡，个别地方落实改革不力等问题。对此，这位负责人表示，将生态环境损害赔偿制度纳入中央生态环保督察，有助于督导考核压力层层传导，推动相关政府进一步深入开展生态环境损害赔偿制度改革工作。
制度框架在全国范围初步构建
以破解“企业污染、群众受害、政府买单”为根本初衷的生态环境损害赔偿制度，从推出的那一刻起就备受关注。从2015年试点到2017年全面推行，这项制度至今已实施5年。
这位负责人说，生态环境损害赔偿制度改革明确授权地方政府作为赔偿权利人，以“修复优先”为原则，追究生态环境损害赔偿责任，提高违法成本，防止“破窗”效应。同时，这项改革整合了司法机关、社会组织、公众等各方力量共同推动生态环境质量改善，有利于构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。他说，2017年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》以来，生态环境损害赔偿制度改革在各个方面都取得了阶段性进展，生态环境损害赔偿制度框架在全国范围初步构建。
据这位负责人介绍，2019年6月，在生态环境部推动下，这项改革已被纳入《中央生态环境保护督察工作规定》。今年通过的民法典以及土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法和森林法等专项法律中，也都有生态环境损害赔偿的法律规定。2019年，最高人民法院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，为畅通生态环境损害赔偿诉讼途径提供了有力的司法保障。此外，目前已有14个地方出台包含生态环境损害赔偿内容的地方条例，另外，广东、云南、重庆正在编制地方条例。这位负责人指出，生态环境损害赔偿的相关立法取得重大突破。
来自生态环境部法规与标准司的数据显示，截至目前，全国共办理生态环境损害赔偿案件1674件，包括新疆生产建设兵团在内的全国32个省级权利人均已启动了生态环境损害赔偿案例实践；同时，315个市地级政府开展案例实践，占全国市地级政府总数约75%。浙江、安徽、山东、重庆、贵州、河北、山西、吉林、江苏、云南、宁夏11个省份的所有市地级权利人已经实现案例实践全覆盖。
部门协同欠缺问题亟待解决
生态环境部法规与标准司这位负责人指出，尽管生态环境损害赔偿制度改革全国试行取得了初步成效，但仍存在地区发展不平衡，个别地方落实改革不力等问题，这些问题某种程度上制约了这项制度的深入推进。
这位负责人透露，目前，办案数超过30件的有12个省份，共办案1392件，占比83.2%；其余20个省份办案282件，仅占比16.8%，而办案数为个位数的省份仍有8个，市地级办案率未超过50%的省份仍有7个。就其中原因，这位负责人说，有地方领导干部不担当、不作为、慢作为的情况；案例底数不清，案件线索筛选、启动索赔不知如何下手，也影响了改革成效。
实施生态环境损害赔偿制度需要多部门联合发力，但“从总体上看，目前的合作多存在于生态环境部门与公安部门、检察院、法院之间，与其他相关部门合作不足。”这位负责人说，部门协同性欠缺也是亟待解决的一个问题。#p#分页标题#e#
此外，人员配置和能力严重不足；线索排查难、索赔启动难、鉴定评估能力不能满足实际需求、磋商规定不完善等具体问题的存在都对生态损害赔偿制度的落地形成压力。
“2020年是初步构建生态环境损害赔偿制度目标的实现之年。”这位负责人指出，今年要在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
实现这一目标，必须要解决这项改革在实施中存在的问题。对于如何解决，措施之一就是强化督查考核。这位负责人说，在通过中央生态环保督察督导考核压力层层传导的同时，部分省级、地市级政府在本级政府绩效考核中主动明确将改革推进成效作为关键考核指标。据介绍，目前，北京、重庆、贵州、安徽等省份已经把这项改革的要求纳入本地政府考核目标和省级生态环保督察的内容。
探索建立长效制度保障机制
摸清本地区应该提起赔偿的案件底数，逐步实现案件“应提尽提”“应赔尽赔”是生态环境部提出的一项明确要求。对此，这位负责人透露，生态环境部已经安排开展了各地案件底数梳理排查，并形成《生态环境损害赔偿案件线索清单》印发各地。这位负责人表示，在明确底数情况下，生态环境部将关注各地启动和完成“应赔尽赔”的案件比例。
而按照《意见》规定，包括中央和省级生态环保督察发现需要开展生态环境损害赔偿工作的；突发生态环境事件；发生生态环境损害的资源与环境行政处罚案件；涉嫌构成破坏环境资源保护犯罪的案件等七类情况可作为案件线索。
生态环境部法规与标准司这位负责人透露，甘肃、湖北等地已从中央生态环保督察受理的群众信访问题中选取重要案件线索，督促有关市州及时启动赔偿程序，并予以跟踪和指导。
磋商是启动生态环境损害赔偿制度中的一个关键环节，为防止磋商程序过于冗长，提高磋商效率，各地也在积极探索有效办法。据这位负责人介绍，黑龙江、湖南、贵州等地明确磋商最多举行3次，安徽、天津明确规定了磋商的期限，浙江、重庆、宁夏等地将无理由拒绝参加磋商会议、磋商多次仍未达成一致等情形列为磋商终止的情形。
《法治日报》记者注意到，以解决具体问题为出发点，《意见》也对磋商作出明确规定。《意见》规定，磋商期限原则上不超过90日；磋商会议原则上不超过3次；赔偿义务人无故不参与磋商会议或退出磋商会议的等，可以视为磋商不成。对于磋商不成的，《意见》提出，要及时提起诉讼。
这位负责人指出，生态环境损害赔偿制度改革实行“损害担责，修复优先”的原则，对不能修复的损害，有的地方积极探索采取修建生态公园等方式的替代修复措施，提升生态环境质量。对于需要进行货币赔偿的，各地探索采取分期赔付的方式，减少资金负担。
“对生态环境损害无法修复的案件，赔偿义务人缴纳赔偿金后，可由赔偿权利人及其指定的部门或机构根据国家和本地区相关规定，统筹组织开展生态环境替代修复。”《意见》提出，赔偿义务人不履行或不完全履行生效的诉讼案件裁判、经司法确认的赔偿协议的，赔偿权利人及其指定的部门或机构，可以向人民法院申请强制执行。对于赔偿义务人不履行或不完全履行义务的情况，应当纳入社会信用体系，在一定期限内实施市场和行业禁入、限制等措施。
“生态环境损害赔偿制度改革不能仅仅止于‘试行’，必须进一步探索如何建立起一套长效制度保障机制，推进改革向常态化、制度化转变。”这位负责人指出，从明年开始，这项制度改革要进入制度初步构建之后的常态化运行阶段。他说，从国家层面，生态环境部将继续联合有关部门，通过推动党内专项立法或者进一步修改环境保护法等形式，将这项改革成果进一步上升为党内法规和国家法律。（责任编辑：刘晓方）#p#分页标题#e#
就11部门出台的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》(以下简称《意见》)，生态环境部法规与标准司有关负责人指出，《意见》是针对地方开展生态环境损害赔偿工作遇到的实际问题提出的业务指导。根据中办、国办要求，今年要完成全国初步构建生态环境损害赔偿制度任务。
据这位负责人介绍，截至目前，全国共办理生态环境损害赔偿案件1674件，其中，2020年1月至9月新启动案件数接近去年同期的3倍，整体办案数量迅速提升。但仍存在地区发展不平衡，个别地方落实改革不力等问题。对此，这位负责人表示，将生态环境损害赔偿制度纳入中央生态环保督察，有助于督导考核压力层层传导，推动相关政府进一步深入开展生态环境损害赔偿制度改革工作。
制度框架在全国范围初步构建
以破解“企业污染、群众受害、政府买单”为根本初衷的生态环境损害赔偿制度，从推出的那一刻起就备受关注。从2015年试点到2017年全面推行，这项制度至今已实施5年。
这位负责人说，生态环境损害赔偿制度改革明确授权地方政府作为赔偿权利人，以“修复优先”为原则，追究生态环境损害赔偿责任，提高违法成本，防止“破窗”效应。同时，这项改革整合了司法机关、社会组织、公众等各方力量共同推动生态环境质量改善，有利于构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。他说，2017年，中办、国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》以来，生态环境损害赔偿制度改革在各个方面都取得了阶段性进展，生态环境损害赔偿制度框架在全国范围初步构建。
据这位负责人介绍，2019年6月，在生态环境部推动下，这项改革已被纳入《中央生态环境保护督察工作规定》。今年通过的民法典以及土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法和森林法等专项法律中，也都有生态环境损害赔偿的法律规定。2019年，最高人民法院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》，为畅通生态环境损害赔偿诉讼途径提供了有力的司法保障。此外，目前已有14个地方出台包含生态环境损害赔偿内容的地方条例，另外，广东、云南、重庆正在编制地方条例。这位负责人指出，生态环境损害赔偿的相关立法取得重大突破。
来自生态环境部法规与标准司的数据显示，截至目前，全国共办理生态环境损害赔偿案件1674件，包括新疆生产建设兵团在内的全国32个省级权利人均已启动了生态环境损害赔偿案例实践；同时，315个市地级政府开展案例实践，占全国市地级政府总数约75%。浙江、安徽、山东、重庆、贵州、河北、山西、吉林、江苏、云南、宁夏11个省份的所有市地级权利人已经实现案例实践全覆盖。
部门协同欠缺问题亟待解决
生态环境部法规与标准司这位负责人指出，尽管生态环境损害赔偿制度改革全国试行取得了初步成效，但仍存在地区发展不平衡，个别地方落实改革不力等问题，这些问题某种程度上制约了这项制度的深入推进。
这位负责人透露，目前，办案数超过30件的有12个省份，共办案1392件，占比83.2%；其余20个省份办案282件，仅占比16.8%，而办案数为个位数的省份仍有8个，市地级办案率未超过50%的省份仍有7个。就其中原因，这位负责人说，有地方领导干部不担当、不作为、慢作为的情况；案例底数不清，案件线索筛选、启动索赔不知如何下手，也影响了改革成效。
实施生态环境损害赔偿制度需要多部门联合发力，但“从总体上看，目前的合作多存在于生态环境部门与公安部门、检察院、法院之间，与其他相关部门合作不足。”这位负责人说，部门协同性欠缺也是亟待解决的一个问题。#p#分页标题#e#
此外，人员配置和能力严重不足；线索排查难、索赔启动难、鉴定评估能力不能满足实际需求、磋商规定不完善等具体问题的存在都对生态损害赔偿制度的落地形成压力。
“2020年是初步构建生态环境损害赔偿制度目标的实现之年。”这位负责人指出，今年要在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
实现这一目标，必须要解决这项改革在实施中存在的问题。对于如何解决，措施之一就是强化督查考核。这位负责人说，在通过中央生态环保督察督导考核压力层层传导的同时，部分省级、地市级政府在本级政府绩效考核中主动明确将改革推进成效作为关键考核指标。据介绍，目前，北京、重庆、贵州、安徽等省份已经把这项改革的要求纳入本地政府考核目标和省级生态环保督察的内容。
探索建立长效制度保障机制
摸清本地区应该提起赔偿的案件底数，逐步实现案件“应提尽提”“应赔尽赔”是生态环境部提出的一项明确要求。对此，这位负责人透露，生态环境部已经安排开展了各地案件底数梳理排查，并形成《生态环境损害赔偿案件线索清单》印发各地。这位负责人表示，在明确底数情况下，生态环境部将关注各地启动和完成“应赔尽赔”的案件比例。
而按照《意见》规定，包括中央和省级生态环保督察发现需要开展生态环境损害赔偿工作的；突发生态环境事件；发生生态环境损害的资源与环境行政处罚案件；涉嫌构成破坏环境资源保护犯罪的案件等七类情况可作为案件线索。
生态环境部法规与标准司这位负责人透露，甘肃、湖北等地已从中央生态环保督察受理的群众信访问题中选取重要案件线索，督促有关市州及时启动赔偿程序，并予以跟踪和指导。
磋商是启动生态环境损害赔偿制度中的一个关键环节，为防止磋商程序过于冗长，提高磋商效率，各地也在积极探索有效办法。据这位负责人介绍，黑龙江、湖南、贵州等地明确磋商最多举行3次，安徽、天津明确规定了磋商的期限，浙江、重庆、宁夏等地将无理由拒绝参加磋商会议、磋商多次仍未达成一致等情形列为磋商终止的情形。
《法治日报》记者注意到，以解决具体问题为出发点，《意见》也对磋商作出明确规定。《意见》规定，磋商期限原则上不超过90日；磋商会议原则上不超过3次；赔偿义务人无故不参与磋商会议或退出磋商会议的等，可以视为磋商不成。对于磋商不成的，《意见》提出，要及时提起诉讼。
这位负责人指出，生态环境损害赔偿制度改革实行“损害担责，修复优先”的原则，对不能修复的损害，有的地方积极探索采取修建生态公园等方式的替代修复措施，提升生态环境质量。对于需要进行货币赔偿的，各地探索采取分期赔付的方式，减少资金负担。
“对生态环境损害无法修复的案件，赔偿义务人缴纳赔偿金后，可由赔偿权利人及其指定的部门或机构根据国家和本地区相关规定，统筹组织开展生态环境替代修复。”《意见》提出，赔偿义务人不履行或不完全履行生效的诉讼案件裁判、经司法确认的赔偿协议的，赔偿权利人及其指定的部门或机构，可以向人民法院申请强制执行。对于赔偿义务人不履行或不完全履行义务的情况，应当纳入社会信用体系，在一定期限内实施市场和行业禁入、限制等措施。
“生态环境损害赔偿制度改革不能仅仅止于‘试行’，必须进一步探索如何建立起一套长效制度保障机制，推进改革向常态化、制度化转变。”这位负责人指出，从明年开始，这项制度改革要进入制度初步构建之后的常态化运行阶段。他说，从国家层面，生态环境部将继续联合有关部门，通过推动党内专项立法或者进一步修改环境保护法等形式，将这项改革成果进一步上升为党内法规和国家法律。（责任编辑：刘晓方）#p#分页标题#e#
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